【編者按】“發展全過程人民民主”是黨的二十大報告概括的中國式現代化的本質要求之一。與西方選舉民主相比，我國的全過程人民民主的優勢體現在哪里？如何踐行和發展全過程人民民主？復旦大學桑玉成教授認為，正是全過程人民民主具有的實踐性品格，才使得其能夠成為“最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。因此，讓全過程人民民主得以運轉，以取得實質性的成果，是踐行和發展全過程人民民主的重中之重。以下是他在復旦大學的演講。

2019年11月2日，習近平總書記在上海市長寧區虹橋街道古北市民中心考察時指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。黨的二十大報告把“發展全過程人民民主”列為中國式現代化的本質要求之一。

民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。這是我國全過程人民民主與西方國家那種唯選舉主義民主相比較的顯著特點之一，也是全過程人民民主的優勢之所在。正是全過程人民民主具有的實踐性品格，才使得其能夠成為“最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。踐行和發展全過程人民民主，需要我們深化對這種實踐性品格的認識，需要將這種“廣泛、真實、管用”直接運用到我們的各項工作當中。

全過程人民民主既是理論問題，更要強調其實踐性價值和意義

事實上，一直以來，民主的實踐性品格受到很多學者的高度關注。30年前，美國學者羅伯特·帕特南出版了一本著作，書名叫《使民主運轉起來》，強調了民主實踐品格的意義。該著作在學界產生了廣泛影響，我國也很快推出了中譯本。作者歷經長達20年的實證調研，闡述了意大利的不同地方如何成功地利用其傳統，建立起一套有效的民主機制，逐漸使意大利社會走向善治和繁榮。

多年前曾有一個認同性很高的命題，叫作“民主是一個好東西”，這是一個應該沒有人或者說很少有人表示懷疑的命題。但民主之所以是個好東西，絕不僅僅因為“看起來很美”。如何使民主運轉起來，如何讓民主在實踐中發揚光大，以很好地發揮這個“好東西”的應有功能，是更為實質性的問題。一般意義上的民主是這樣，全過程人民民主更是這樣。全過程人民民主既是理論問題，更要強調其實踐性價值和意義。也就是說，全過程人民民主只有能夠操作、能夠實踐、得以運轉，才能使其在實踐中發揚光大。

目前，全過程人民民主在我國已逐漸形成完整的體系框架，并涉及政治、經濟、文化、社會、生態文明等各領域，形成全鏈條、全方位、全覆蓋。與西方選舉民主相比，全過程人民民主既有完整的制度程序，也有完整的參與實踐，從而確保其“最廣泛、最真實、最管用”。

全過程人民民主包括三個層次的理論命題

全過程人民民主的理論命題可以分為三個層次。第一個層次為價值性命題，第二個層次為解釋性命題，第三個層次為操作性命題。這三個層次的命題是相互聯系、相互影響并相互促進的。

習近平總書記在2021年10月13日召開的中央人大工作會議上鄭重指出：“民主是全人類的共同價值，是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念。”這是典型的關于全過程人民民主的價值性命題。

何為解釋性命題？在中央人大工作會議上，習近平總書記明確指出：“我說過，評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。”他進一步指出，一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現了多少；要看制度和法律規定了什么樣的政治程序和政治規則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執行；要看權力運行規則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監督和制約。如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發言權，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主。上述這些表述，可以說是非常清晰明了的關于全過程人民民主的“解釋性命題”。

應該說，近些年來，我們對民主問題的價值性命題和解釋性命題已經做了很多的工作。當下，在強調發展全過程人民民主的視野下，尤其需要高度重視操作性命題的建構。一方面，我們需要將價值性問題轉換為解釋性命題，并且進而轉化為操作性命題；另一方面，需要通過對操作性命題的建構，找到全過程人民民主的可操作、可實踐、可運轉的領域和方面，使民主的價值性命題和解釋性命題得到現實性的體現。正如習近平總書記在中央人大工作會議上所指出的：“如何把民主價值和理念轉化為科學有效的制度安排，轉化為具體現實的民主實踐，需要注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一，找到正確的體制機制和方式方法。”

如何才能使民主真正地運轉起來

就全過程人民民主的操作性命題而言，如何才能使民主真正具有操作性、實踐性，真正地運轉起來，可以從以下三個方面入手。

第一，所有的參與者，即所有的政治行為人，應具有良好的民主信仰和民主素養。

政治行為主體的良好民主信仰和民主素養是民主得以實踐、得以操作、得以運轉的基本前提。在過去很長一段時間，很多人都認為民主問題是個很復雜的問題，但其實民主?問題并不復雜。假如我們到街頭進行隨訪，不管被訪者何種學業背景、職業背景，當我們向他詢問什么是民主時，相信大多數人是可以說出一點道理的。如果我們隨訪十個人，把這十個人的主要觀點匯總一下，應該是可以得到相對滿意的答案的。更何況，政治行為人的要求肯定高于那些街頭被隨訪者。所以對政治行為人而言，問題的關鍵不在于民主是否復雜或者他是否知曉民主，而在于他是否愿意實踐民主。而實踐民主的意愿同行為人的民主信仰和民主素養直接有關。

第二，要使民主真正具有操作性、實踐性、真正地運轉起來，有一些基本原則是必須得到尊重和遵循的。

首先是多數原則。民主的最基本、最核心的要義就是民意的政治，人民的意志在政治生活當中占據了主導地位。在我們國家，政治過程充分吸納民意、尊重民意是一個非常重要的特征。我們國家重大的立法、決策都是充分醞釀、經過程序，通過民主決策、科學決策產生的。而作為政治過程中的民意，主要就是指多數人的整合意志。所以在政治過程中，民主要求始終按照多數人的整合意志來決定是否作出相應行為。

其次是認同性原則。在政治過程中，認同性是一個非常重要的理念。古希臘思想家亞里士多德就說過，有一條適合于一切政體的公理，這個公理就是指在任何政體當中，愿意生活在這種政體下的人要多于不愿意生活在這種政體下的人，這可以被看作是最早的關于認同性的一種表達。在現代意義上，所謂認同性就是指，一定國度的人民對其生活在其中的政治體系打心眼里表現出來的支持和贊同的傾向。政治體系包括政治制度、政治領袖、公共政策等要素。關于認同性的問題，也就是鄧小平當年所說的人民支持不支持、贊成不贊成、擁護不擁護的問題。認同性是民主制度下一切政治過程的基礎，也是我們作出政治決策的原則和依據。

再次是妥協原則。這個原則要求政治行為人在其政治行為中做好妥協和寬容的思想準備。道理很簡單，民主本質上是排斥獨斷專行的，而一個領導者能夠避免獨斷專行的最為顯著的特征，就在于他能夠傾聽并吸納不同的意見，或者當他同其他人的意見不合時，能夠以妥協的立場來對待他人。

最后是反思與糾偏原則。有一種觀點甚至認為，民主本身并不能解決所有的政治問題，但是民主最為重要的價值在于其能夠具有反思與糾偏的品行。選舉也好，在政治過程中廣泛聽取民意也好，其中都有反思與糾偏的作用機制在發揮作用。

探尋踐行全過程人民民主的領域

就目前的情況下，找準幾個重要的領域，按照全過程人民民主的原則和精神，著力推進改革和完善，讓全過程人民民主得以運轉，以取得實質性的成果，是踐行和發展全過程人民民主的重中之重。我認為，以下四個方面的領域應該可以在運轉全過程人民民主方面有所建樹：

第一，決策體制。在我國的政治實踐中，決策主體在主觀上尚缺乏重視議事規則的意識。此外，領導體制中存在著非正式的隱性規則，如有所謂“開大會討論小問題，開小會討論大問題，不開會討論關鍵問題”之類，正是這種隱性規則的反映。因此，要特別強調議事規則的建設，重視議事規則的“制度”內涵。

第二，干部制度。在我國現行干部選任制度方面，有不少可以改進和完善之處。一是，切實加強對干部選任制度的研究，對新時代干部制度的改革和發展進行系統思考和頂層設計，從戰略高度提出我國干部制度改革和完善的方向和原則。二是，必須切實重視干部分類管理的意義。有必要將“組織變量”的概念和原理運用到干部管理之中。三是，切實改變選任干部的重形式條件而輕實質條件的狀況。四是，盡快制定選任干部的“動議權制度”或者叫作“初始提名權制度”，提高選人用人的效率，完善選人用人的責任。

第三，財政制度。財政預算是國家機器得以維系的基礎，其并不單純是一個經濟問題，也是一個政治問題。政府預算的制度優化和程序規范是全過程人民民主的題中應有之義。就政府預算的制度優化與規范運行來說，有必要構筑公共預算的“三角基石”，即法治、參與和技術。

第四，基層治理。在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，努力拓展基層民主的發展空間是一個根本性的方向問題?；鶎用裰鞯陌l展空間總體上有三個方面：權力空間、行政空間和社會空間。權力空間涉及程序意義上的民主選舉問題，因為正是這種民主選舉才能賦予特定的權力支持。行政空間是指基層民主應該發展到哪一個行政層級，以及與行政權力的邊界問題。社會空間關注社會主體在基層民主實踐中的作用。根據上述內容，可以把基層民主的發展空間歸納為三個轉向，即從社會領域轉向政權領域，從鄉鎮及以下級別轉向縣級政府層級的民主，從重權力的獲得轉向民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督“五個民主鏈條”的均衡發展。

努力提高用全過程人民民主解決實際問題的能力

如何讓全過程人民民主運轉起來，使其在實踐中發揚光大，還有一個關鍵的前提，那就是要不斷提高領導干部善于用全過程人民民主解決實際問題的能力。具體來說，有如下一些基本方面：

其一，確立民主價值，增強民主意識。不斷提高領導干部用全過程人民民主解決實際問題的能力，首先需要領導干部牢固確立民主價值，增強民主意識。民主意識最重要的是規則意識。領導干部用全過程人民民主解決實際問題的能力，以其民主價值和規則意識為前提。我們黨歷來重視民主政治建設，致力于不斷提高領導干部民主意識，凝聚起干事創業的巨大力量。然而，在工作實踐中，一些領導干部還存在民主意識不強、民主素養不強、重拍腦袋決策而不重視程序規則決策等問題，缺乏用全過程人民民主解決實際問題的意識和能力。一些領導干部雖然有較高的學歷水平和知識基礎，也有較強的實際工作能力，但因為缺乏民主價值和規則意識，也就不善于在其工作實踐中尤其是在決策過程中發揮好全過程人民民主的優勢。

其二，學習民主知識，提高民主智慧。積極推動全過程人民民主的實踐，要求領導干部學習民主知識，不斷提升民主的知識水平?，F代領導工作是非常專業性的工作，不同的崗位需要不同的專業知識。但是，作為領導干部，尤其是作為具有民主素養的領導干部，不僅僅需要具備其工作領域所需要的專業知識，更需要關于民主政治的知識基礎和知識體系。這些知識包括國家和政府的一般理論、權力的來源、行使權力的制度規范、領導與管理的性質和職能定位等。運用全過程人民民主解決實際問題，不僅需要民主的知識，也需要民主的智慧。譬如說，能不能有效地吸納甄別整合民意，能不能組織公眾對公共事務進行有序參與，能不能作出認同度高可行性好的決策等，這其中都會彰顯出民主智慧的問題。

其三，善用民主方法，推進民主實踐。踐行全過程人民民主，善于用全過程人民民主來解決實際問題，唯有通過有效的民主方法才能實現。民主的方法最為基本的就是用民主討論、集體表決進行科學決策的方法，也就是毛澤東同志所說的從群眾中來、到群眾中去的方法。這種方法為我們解決人民群眾需要解決的實際問題提供了準則和依據。人民群眾到底需要解決什么問題，我們通過什么樣的程序回應并解決人民群眾需要解決的問題，都離不開民主的方法。當然，不同層級、不同事項、不同人數等，應當有不同的具體準則和依據。也就是說，通過民主討論、集體表決來決定公共事務、解決實際問題，不是一把萬能的“鑰匙”，但是，通過討論和表決作出決策、解決實際問題，是發展全過程人民民主的要義和精神，為我們找到并運用民主的方法提供了原則和方向。我國人民民主之所以是一種全過程的民主，就是因為我們的重大立法、決策，都是依照程序，經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。在這里，什么程序、如何醞釀、決策中如何體現科學和民主，都需要我們切實地遵循民主的方法。

在我們黨實現了第一個百年目標、邁向第二個百年目標的新征程中，需要各級領導干部不斷地拓展踐行和發展全過程人民民主的實踐空間，善于把全過程人民民主的原則、精神和方法，運用到我們的領導過程、決策過程、治理過程等所有的政治過程之中。因此，要充分認識到，掌握全過程人民民主的基本原則、精神內涵以及技術規范、方式方法等，是各級領導干部的必備素養。努力提高各級領導干部用全過程人民民主解決實際問題的能力，在實際工作中應注意如下三點：第一，善于運用討論和表決的議事規則來有效避免獨斷專行等不當的領導行為；第二，遵循討論和表決規則的基本出發點，最大限度地達成共識并形成決定，進而有效處理和解決各種復雜的實際問題；第三，通過討論和表決之后作出決定，不斷提高我們領導體系和領導過程的認同性和支持度。